공공재정(Public Finance)으로 보는 국가와 경제의 관계

공공재정이란 무엇인가?

공공재정(Public Finance)은 단순히 '정부가 얼마를 벌고 얼마를 쓰는가'에 관한 이야기가 아니다. 그것은 공동체가 공동의 문제를 해결하기 위해 어떤 선택을 하는지, 그리고 이를 위해 어떤 자원을 어떻게 동원하는지를 다루는 학문이다. 다시 말해, 공공재정은 세금과 지출만의 문제가 아니라 국가의 정체성과 역할, 사회 정의와 시장 실패, 그리고 정치경제적 맥락 전반을 포괄하는 개념이라 할 수 있다.

 

Tanzi(2020)는 공공재정을 "공동의 이익을 위한 집단적 결정과 공동행동의 재정적 기반"으로 설명한다. 즉, 공공재정은 단순한 재무 관리가 아닌, 정치적 결단과 사회적 가치 선택의 결과물이다. 이러한 점에서 공공재정은 정책결정, 경제정책, 사회복지, 행정 시스템 전반과 밀접하게 연결되어 있다.

 

또한 공공재정은 통화정책이나 예산정책뿐만 아니라, 교육·보건·국방 같은 분야별 정책에도 지대한 영향을 미친다. 이는 공공재정이 단순한 회계 작업이 아니라 국가가 어떤 사회를 만들고자 하는지를 보여주는 창이라는 의미다. 따라서 공공재정을 공부한다는 것은 곧, 국가의 철학과 목표를 읽어내는 일이라고도 할 수 있다.

 

이러한 관점에서 보면, 공공재정은 단순한 숫자 싸움이 아닌 정치철학, 사회윤리, 거버넌스 전략이 종합적으로 작동하는 복합적인 영역임을 알 수 있다.

변화하는 국가의 역할: 작아질까, 달라질까?

국가는 시간이 흐르면서 그 크기와 기능이 변화해왔다. 현대 국민국가(nation-state)의 형성은 체계적인 세금 징수와 정책 개입을 가능하게 하는 관료제(bureaucracy)의 발전과 함께 이루어졌다. 이는 단순한 행정적 효율성의 문제가 아니라, 정부가 공동체를 대표하고 이끌 수 있는 ‘역량’을 확보해 나가는 과정이었다.

 

20세기 들어 복지국가(welfare state)의 등장과 함께 정부 지출은 비약적으로 증가했다. 1900년대 초까지만 해도 GDP의 10% 수준이던 정부 지출은 20세기 중반 이후 대부분의 선진국에서 40% 이상을 차지하게 되었다. 국민연금, 공공의료, 교육, 공공주택 등 다양한 영역에서 국가의 개입이 강화되었기 때문이다.

 

하지만 1970년대 이후 신자유주의적 물결과 함께 ‘큰 정부’에 대한 비판이 본격화되었다. 민영화, 아웃소싱, 공공서비스의 시장화 등이 확산되었고, 국가의 직접 개입보다는 규제자(regulator) 혹은 시장 조정자로서의 역할이 강조되기 시작했다. 다만 이 과정에서도 정부 지출의 총량은 크게 줄지 않았고, 단지 ‘무엇에 어떻게 쓰는가’가 변화한 것이다.

 

최근에는 2008년 글로벌 금융위기, 2020년대 코로나19 팬데믹 등 외부 충격들이 다시금 국가의 적극적 개입 필요성을 환기시키고 있다. 복지국가, 경쟁국가(competition state), 사회투자국가(social investment state), 기업가적 국가(entrepreneurial state) 등 다양한 국가 모델이 공존하며, 국가의 역할은 ‘축소’가 아닌 ‘재구성’되고 있다고 보는 시각이 점차 힘을 얻고 있다.

국가의 통치 도구들: 공공재정은 어떻게 작동하는가?

국가가 그 역할을 수행하기 위해 사용하는 핵심 도구는 무엇일까? Smith(2009)는 정당성(legitimacy), 관료제(bureaucracy), 물리력(force)이라는 ‘통치 3요소’를 중심으로 설명한다. 이는 국가의 핵심 권력 기반이기도 하며, 각 요소는 공공재정과 밀접한 연관이 있다.

 

예를 들어, 정당성을 유지하기 위해 국가는 국민이 신뢰할 수 있는 투명한 재정 운영을 해야 하며, 관료제를 운영하기 위해서는 안정적인 예산과 인력이 필요하다. 물리력 역시 치안 유지, 국방 등을 통해 구현되며, 역시 상당한 재정이 뒷받침되어야 한다. 이러한 요소들이 단단하게 작동하려면, 단순한 예산이 아닌 효율적이고 책임 있는 공공재정 운영이 필수적이다.

 

현대 국가는 단지 세금을 걷고 지출하는 수준을 넘어, 복잡한 정책 도구들을 통해 다양한 목적을 동시에 달성하고자 한다. 예를 들어 보조금, 세금 감면, 공공-민간 파트너십(PPP) 등은 시장 실패를 보완하고 사회 정의를 실현하기 위한 중요한 수단으로 활용된다.

 

또한, 지출의 본질(essentials)은 각국의 정치경제적 조건에 따라 달라진다. 선진 복지국가에서는 연금, 건강보험 같은 대규모 공공서비스가 중심이지만, 신흥국에서는 인구 구조, 비공식 고용, 기본 인프라 등의 문제로 인해 보다 다양한 지출 요구가 존재한다. 이처럼 공공재정은 국가의 기능과 맥락을 고스란히 반영하는 창이라 할 수 있다.

결론: 공공재정은 국가를 이해하는 창이다

공공재정을 단순히 세금과 지출의 기술로만 이해하는 것은 큰 오산이다. 그것은 우리가 어떤 사회를 지향하고, 어떤 가치에 무게를 두는지를 결정하는 정치적, 윤리적, 사회적 선택의 총합이다. 국가의 크기와 기능이 고정된 것이 아니라 시대와 환경에 따라 끊임없이 변화하고 있으며, 그 변화는 정치적 이념, 경제 구조, 사회적 요구의 복합적 결과임을 확인할 수 있었다.

 

앞으로 우리는 복지국가, 사회투자국가, 경쟁국가 등 다양한 모델 속에서 국가가 어떤 방향으로 재구성되고 있는지를 지속적으로 관찰해야 한다. 특히 기후위기, 고령화, 디지털 전환, 불평등 심화 등 21세기의 새로운 도전에 대응하기 위해 공공재정은 더욱 전략적이고 정교하게 설계되어야 할 것이다.

 

결국 공공재정은 돈의 문제가 아니라, 국가와 사회의 미래를 설계하는 도구다. 그리고 이 도구를 어떻게 쓰느냐에 따라, 우리가 살아갈 사회의 모습도 달라질 것이다.