이해집단 연합으로 보는 정책 변화의 메커니즘 – ACF 모형(Advocacy Coalition Framework)

정책은 어떻게 변화하는가? 단순한 정권 교체, 혹은 갑작스러운 사건만으로 정책이 바뀌는 걸까? 이 질문에 대해 보다 구조적이고 장기적인 시각을 제공하는 이론이 있다. 바로 '이해집단 연합 모형(Advocacy Coalition Framework, ACF)'이다. 이 이론은 정책 변화가 오랜 시간에 걸쳐 다양한 집단의 신념, 자원, 전략적 행동이 얽히며 일어난다는 점에 주목한다. ACF는 정치적 갈등과 연합 구조를 이해하는 데 탁월한 틀로, 현실의 정책 변화 과정을 입체적으로 분석하는 데 유용하다.

1. ACF 모형이란?

ACF는 사빈(Sabatier)과 젠킨스-스미스(Jenkins-Smith)가 1980년대 후반 제시한 이론으로, 공공정책 영역에서 이해관계자들이 어떻게 정책 하위체계(policy subsystem) 내에서 상호작용하며 정책 변화에 영향을 미치는지를 설명한다. 이 모형은 단기간의 정치 이벤트보다는 10년 이상의 장기적 변화를 중심으로 정책 과정을 분석하는 특징을 가진다.

 

핵심 개념은 '이해집단 연합(advocacy coalition)'이다. 이는 동일한 신념 체계를 공유하는 다양한 행위자들이 형성하는 느슨한 연합으로, 이들은 정책 하위체계 내에서 공동의 목표를 이루기 위해 협력한다. 연합에는 정치인, 관료, 전문가, 언론, 시민단체 등 다양한 행위자가 포함될 수 있으며, 이들은 정보, 자금, 대중의 지지를 획득하기 위해 경쟁하고 협상한다.

 

이러한 연합은 단일 조직이 아닌, 비공식적이고 유연한 협력 체계를 의미하며, 구성원들은 다양한 배경을 가지고 있지만 특정 정책 이슈에 대해서는 공통된 신념을 공유한다. 정책 하위체계 내에서 이들 연합은 자신들의 정책 선호를 실현하기 위해 다른 연합과 경쟁하거나 협상한다. 정책 결과는 이들 간의 역학 관계, 즉 정치력, 정보력, 대중 설득력 등에 따라 달라질 수 있다.

 

ACF는 단순히 정치 세력 간의 힘겨루기를 설명하는 데 그치지 않고, 정책 변화를 이끄는 내부 메커니즘에 주목한다. 정책은 단순히 강한 권력자의 결정이 아니라, 다수의 연합과 집단들이 장기적인 신념을 중심으로 형성하고 조정해나가는 결과물이라는 점을 강조한다. 특히 환경, 에너지, 보건, 교육 등 다양한 이해관계자가 얽혀 있는 분야에서 ACF의 분석력이 돋보인다.

2. 신념 체계와 정책 변화

ACF는 정책 행위자들의 행동이 그들의 '신념 체계(belief system)'에 의해 결정된다고 본다. 신념 체계는 세 가지 수준으로 나뉘며, 핵심 신념(core beliefs), 정책 신념(policy beliefs), 보조 신념(secondary beliefs)으로 구성된다. 핵심 신념은 행위자의 세계관이나 인간 본성에 대한 관점 등 변하기 어려운 근본 가치이다. 정책 신념은 특정 정책 영역에 대한 우선순위나 해결 방식에 대한 판단을 의미하고, 보조 신념은 구체적인 정책 수단이나 행정 절차 등으로 비교적 유연하게 변화할 수 있다.

 

정책 변화는 이 신념 체계의 변화와 밀접하게 관련된다. 특히 외부 사건(예: 경제 위기, 자연재해, 정권교체 등)이 발생하거나, 정책 학습(policy-oriented learning)을 통해 기존 신념이 도전받을 때 연합 내부의 보조 신념부터 변화가 시작되고, 궁극적으로 정책 방향에도 변화가 일어날 수 있다.

 

핵심 신념은 쉽게 바뀌지 않기 때문에, 대부분의 정책 변화는 보조 신념이나 정책 신념 수준에서 발생한다. 그러나 시간이 지남에 따라 누적된 경험과 학습, 반복되는 갈등 해결 과정 등을 통해 정책 신념이나 심지어 핵심 신념의 변화도 가능해질 수 있다. 특히 정책 실패나 국민 여론의 급격한 변화, 과학적 증거의 축적은 기존의 신념 체계를 흔드는 요인으로 작용한다.

 

또한 ACF는 정책 학습을 통해 이해집단 연합 간 갈등이 완화되고 공통의 이해로 수렴할 수 있는 가능성도 인정한다. 정책 학습은 연합 내부뿐 아니라 서로 다른 연합 간에도 발생할 수 있으며, 이를 통해 갈등이 극단화되는 것을 막고 협력의 여지를 넓힌다. 이는 ACF가 단순히 갈등만을 강조하는 이론이 아님을 보여주는 중요한 요소다.

3. 정책 하위체계와 경쟁 구도

ACF는 정책이 단일한 중심 권력에 의해 좌우되지 않는다는 점을 강조한다. 정책 하위체계는 다양한 연합들이 경쟁하고 협상하는 공간이다. 같은 문제를 두고도 서로 다른 신념과 전략을 가진 연합이 존재하며, 이들은 제도, 여론, 정치 환경을 활용해 영향력을 확보하려 한다. 이 과정에서 정책 하위체계는 끊임없는 논쟁과 정책 학습의 장이 된다.

 

예를 들어, 기후변화 정책을 둘러싼 이해집단 연합 구도를 보면, 하나의 연합은 탄소중립을 위한 규제 강화와 신재생에너지 확대를 주장하는 반면, 또 다른 연합은 산업 경쟁력 약화를 이유로 점진적 접근을 선호한다. 이들 사이의 갈등과 타협, 그리고 정책적 학습이 누적되며 정책 변화가 점진적으로 이루어진다.

 

정책 하위체계 내에서 연합 간의 경쟁은 단순한 이해충돌이 아닌, 장기적인 신념의 충돌이다. 따라서 연합 간 갈등은 쉽게 해소되지 않으며, 오랜 시간 동안 반복적인 상호작용과 외부 충격이 누적될 때 점진적인 변화가 일어나는 구조다. 이 점은 정책 변화가 매우 느리고 복잡하게 이루어지는 이유를 설명하는 데 도움을 준다.

4. ACF의 장점과 한계

ACF는 정책 변화 과정을 장기적, 구조적으로 설명할 수 있다는 점에서 큰 장점을 가진다. 단기적 사건 중심의 분석을 넘어, 다양한 행위자 간의 상호작용과 신념의 지속성, 외부 환경의 영향까지 통합적으로 설명할 수 있다. 특히 환경, 보건, 에너지와 같이 이해관계가 복잡한 정책 영역에서 그 강점이 더욱 부각된다.

 

이 모형은 정책의 복잡성과 장기성을 반영하여 현실의 정책결정 과정을 보다 정확하게 분석할 수 있게 해주며, 실제로 환경정책, 교육개혁, 보건정책 등에서 ACF를 활용한 많은 연구가 진행되어 왔다. ACF는 단지 연구 이론이 아니라, 정책 실무에서도 효과적인 의사결정 분석 도구로 활용될 수 있다.

 

하지만 ACF는 신념 체계의 변화가 구체적으로 어떻게 발생하는지에 대한 설명이 상대적으로 약하며, 연합의 경계가 모호할 수 있다는 한계도 존재한다. 또한 단기 정책 변화에 대한 설명력은 다소 낮고, 제도적 요인보다는 행위자 중심에 무게가 실리는 경향이 있다. 연합이 지나치게 고정되어 있거나, 외부 충격이 너무 자주 발생하는 환경에서는 ACF의 설명력이 떨어질 수도 있다.

마무리 – ACF를 통해 보는 정책의 장기적 흐름

ACF는 정책이 단순한 결정과정이 아니라, 다양한 이해당사자들이 신념과 자원을 바탕으로 경쟁하고 협상하며 만들어가는 ‘정치의 장’이라는 점을 강조한다. 정책을 둘러싼 연합의 형성과 균열, 외부 충격과 내부 학습, 신념의 재조정 등을 추적함으로써, 우리는 정책 변화의 깊은 흐름을 읽을 수 있다.

 

단기 성과에만 집착하는 정책 논의가 지배적인 현실에서, ACF는 보다 성찰적이고 구조적인 접근을 가능케 한다. 오늘날처럼 정책 환경이 빠르게 변하고 갈등이 첨예화되는 시대일수록, 장기적 시각에서 정책을 이해하고 설계하는 데 ACF는 중요한 이론적 나침반이 될 수 있다. 정책 분석가와 실무자 모두에게 유용한 사고의 틀로 작용하며, 변화의 속도보다 방향을 중시하는 이들에게 ACF는 가장 현실적인 이론이 될 수 있다.