신행정학과 공공선택이론

행정학은 시대의 변화와 함께 새로운 패러다임을 수용하면서 발전해왔다. 1960년대 후반 등장한 신행정학(New Public Administration, NPA)과 1970년대 이후 경제학적 접근법을 도입한 공공선택이론(Public Choice Theory)은 행정학의 발전 과정에서 중요한 전환점을 제공했다.

 

신행정학은 기존의 행태주의 행정학이 정책의 실제 문제를 해결하는 데 한계를 보였다는 점에서 출발했으며, 행정의 사회적 형평성과 적극적인 개입을 강조하였다. 반면, 공공선택이론은 행정을 정치경제학적 관점에서 분석하면서 정부의 역할을 축소하고 시장 원리를 강조하는 방향으로 발전하였다.

 

본 글에서는 신행정학과 공공선택이론의 등장 배경과 주요 개념을 살펴보고, 이를 바탕으로 정부 실패와 시장 실패 개념을 분석하여 행정학에서의 시사점을 도출하고자 한다.

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1. 신행정학(New Public Administration)의 등장 배경

(1) 신행정학의 탄생과 배경

신행정학은 1968년 미국 시라큐스대학교에서 열린 미네르바 학회(Minnowbrook Conference)에서 공식적으로 등장했다. 이 회의에서 젊은 행정학자들은 전통적인 행정학이 지나치게 이론적이며 현실의 사회적 문제 해결에 기여하지 못한다고 비판하였다. 당시 미국 사회는 인권운동, 베트남전 반대 시위, 빈부 격차 문제 등으로 인해 사회적 갈등이 극심했으며, 행정학도 이러한 사회적 불평등을 해결하는 방향으로 발전해야 한다는 주장이 제기되었다.

 

이들은 행정학이 단순한 효율성과 합리성을 추구하는 것을 넘어, 적극적으로 공공 문제를 해결하고 사회적 형평성을 실현해야 한다고 주장했다. 이에 따라 신행정학은 기존의 기술적·중립적인 행정학에서 벗어나, ‘가치 중심적(Value-Oriented)’ 행정으로 전환하는 계기를 마련하였다.

(2) 신행정학의 주요 개념

신행정학은 다음과 같은 특징을 가진다.

1. 사회적 형평성(Social Equity) 강조
   • 행정은 단순히 공공 서비스를 제공하는 것이 아니라, 사회적 약자를 보호하고 형평성을 실현해야 한다.
   • 불평등한 구조를 해소하고, 공정한 분배를 목표로 정책을 수립해야 한다.
2. 행정의 적극적 역할 확대
   • 전통적 행정학은 ‘정책 결정과 집행의 분리’를 강조했으나, 신행정학에서는 행정이 정책 형성에도 적극 개입해야 한다고 주장하였다.
   • 행정은 시민들의 요구를 반영하고 공공 문제를 해결하는 역할을 수행해야 한다.
3. 실용주의적 접근(Pragmatism)
   • 이론 중심이 아닌 실제 정책 문제 해결을 중시하였다.
   • 연구 방법론에서도 실증적 연구와 사례 분석이 강조되었다.

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Q. 신행정학(New Public Administration)의 주요 특징으로 옳지 않은 것은?
① 사회적 형평성을 강조한다.
② 정책 집행보다는 정책 결정 과정에서 행정의 역할을 중시한다.
③ 실용주의적 접근을 강조한다.
④ 전통적 행정학의 중립성을 강화한다.
정답: ④ 전통적 행정학의 중립성을 강화한다.

해설: 신행정학은 행정의 가치를 강조하며 사회적 형평성과 정책 문제 해결을 목표로 한다. 전통적인 중립적·기술적 행정 개념을 비판하고, 적극적인 정책 개입을 주장하는 것이 핵심이다.

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2. 공공선택이론(Public Choice Theory) - 뷰캐넌 & 니스카넨

(1) 공공선택이론의 등장 배경

공공선택이론은 1970년대 미국의 경제학자 제임스 뷰캐넌(James M. Buchanan)과 윌리엄 니스카넨(William Niskanen) 등에 의해 발전하였다. 이들은 전통적인 행정학이 정부를 지나치게 낙관적으로 바라본다고 비판하며, ‘정부도 시장과 마찬가지로 개인들의 이익 추구 행위에 의해 움직인다’는 점을 강조하였다.

 

공공선택이론은 경제학의 방법론을 행정학에 적용하여, 관료제와 공공 부문의 비효율성을 분석하는 데 초점을 맞추었다. 이는 정부 실패를 설명하는 중요한 이론으로 자리 잡았다.

(2) 공공선택이론의 주요 개념

1. 관료의 예산 극대화 가설(Niskanen's Budget Maximization Hypothesis)
   • 윌리엄 니스카넨은 공무원(관료)들이 자신의 권한을 강화하고 조직의 이익을 극대화하기 위해 필요 이상으로 예산을 증대시키려 한다고 주장했다.
   • 이로 인해 공공 부문의 비효율성이 증가할 가능성이 높다.
2. 합리적 선택 이론(Rational Choice Theory)
   • 정책 결정자는 자신의 이익을 극대화하기 위해 합리적으로 행동한다고 가정한다.
   • 정치인, 공무원, 시민 모두 개인적 이익을 추구하는 행위자라는 점에서 시장과 유사한 구조를 가진다.
3. 시장 중심적 행정 개혁
   • 공공 부문의 비효율성을 개선하기 위해 민영화(privatization), 민간 위탁(contracting out) 등의 방식을 도입해야 한다는 주장이 등장했다.
   • 이는 이후 신공공관리론(NPM)의 발전에 큰 영향을 미쳤다.

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Q. 공공선택이론이 주장하는 바와 가장 거리가 먼 것은?
① 정부 관료들은 예산을 극대화하려는 경향이 있다.
② 공공 부문에서도 개인은 자신의 이익을 추구한다.
③ 정부가 정책을 수립할 때는 가치 중립적이어야 한다.
④ 민간 부문의 경쟁 원리를 도입하는 것이 필요하다.
정답: ③ 정부가 정책을 수립할 때는 가치 중립적이어야 한다.

해설: 공공선택이론은 행정을 경제학적 관점에서 분석하며, 정부가 비효율적일 수 있음을 인정한다. 따라서 시장 원리를 적극적으로 활용하여 정부 개입을 최소화해야 한다는 입장을 취한다.

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3. 정부 실패와 시장 실패 

정부와 시장은 각기 다른 방식으로 공공 서비스를 제공하고 경제 활동을 조정하지만, 어느 한쪽도 완벽한 해결책이 될 수 없다. 시장이 자원을 효율적으로 배분하지 못하는 경우 시장 실패(Market Failure)가 발생하고, 반대로 정부의 개입이 경제적 비효율성을 초래할 경우 정부 실패(Government Failure)가 발생한다.

(1) 시장 실패(Market Failure)의 개념과 원인

시장 실패란 자유 시장 경제가 사회적으로 최적의 자원 배분을 이루지 못하는 상황을 의미한다. 주요 원인으로는 공공재 문제, 외부효과, 불완전 경쟁(독점), 정보 비대칭 등이 있다.

1. 공공재 문제(Public Goods Problem)
   • 공공재(예: 국방, 치안, 공공도로)는 소비자 간 경쟁이 없으며(비경합성), 특정 개인이 비용을 지불하지 않아도 사용할 수 있다(비배제성).
   • 이러한 특성 때문에 민간 부문에서는 공공재를 충분히 공급하지 않으려 하며, 정부가 직접 개입하여 제공할 필요가 있다.
2. 외부효과(Externalities)
   • 시장에서의 특정 행위가 제3자에게 영향을 미치지만, 그 비용이나 혜택이 가격에 반영되지 않는 경우 발생한다.
   • 예: 공장 배출가스로 인한 환경 오염(부정적 외부효과), 교육 투자로 인한 사회적 혜택(긍정적 외부효과).
   • 이러한 문제를 해결하기 위해 정부는 규제, 세금 부과, 보조금 지급 등의 개입을 고려할 수 있다.
3. 불완전 경쟁과 독점(Monopoly & Oligopoly)
   • 특정 기업이 시장을 독점하면, 생산량을 줄이고 가격을 높여 소비자의 후생을 감소시킬 수 있다.
   • 독점적 구조에서는 기업이 효율적인 생산을 하지 않아도 높은 이윤을 유지할 수 있기 때문에 정부의 경쟁 촉진 정책이 필요하다.
4. 정보 비대칭(Asymmetric Information)
   • 공급자와 소비자 간 정보 차이가 커서 잘못된 의사결정을 내리게 되는 경우 발생한다.
   • 예: 중고차 시장에서 판매자가 차량의 결함을 숨기는 경우(레몬시장 문제).
   • 정부는 정보 공개 의무화, 품질 인증제도 등을 통해 정보 비대칭 문제를 완화할 수 있다.

시장 실패가 발생하면 정부는 이를 교정하기 위해 규제, 세금과 보조금, 직접 서비스 제공 등의 정책을 활용하게 된다. 그러나 이러한 정부 개입이 항상 성공적인 것은 아니며, 정부 개입이 오히려 비효율성을 초래하는 경우 정부 실패가 발생한다.

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(2) 정부 실패(Government Failure)의 개념과 원인

정부 실패란 정부가 시장 실패를 해결하기 위해 개입했지만, 오히려 비효율성과 부작용을 초래하는 경우를 의미한다. 주요 원인으로는 관료제의 비효율성, 정치적 유인, 정부 개입의 한계 등이 있다.

1. 관료제의 비효율성(Bureaucratic Inefficiency)
   • 공공 부문은 경쟁 원리가 약하고 성과 평가가 어렵기 때문에 비효율적으로 운영될 가능성이 높다.
   • 예: 정부 기관이 불필요한 예산을 지속적으로 요구하여 자원을 낭비하는 경우(니스카넨의 예산 극대화 가설).
2. 정치적 유인과 단기적 정책 결정(Political Incentives & Short-Term Policy Making)
   • 정책 결정자는 선거에서 재선을 목표로 하기 때문에 장기적인 공공 이익보다 단기적 인기 정책을 선호할 수 있다.
   • 예: 선거 전에 인기 있는 공약(예: 무분별한 복지 정책)을 남발하여 재정을 악화시키는 경우.
3. 규제 포획(Regulatory Capture)
   • 정부 규제가 오히려 특정 기업이나 집단의 이익을 보호하는 방향으로 작동하는 현상.
   • 예: 금융 규제가 금융기업과의 유착 관계로 인해 공정한 경쟁을 저해하는 경우.
4. 의사결정 비용 증가(Decision-Making Costs)
   • 공공 정책 결정 과정에서 지나치게 많은 이해관계자들이 개입하면 정책 실행이 지연되거나 비효율적으로 운영될 수 있다.
   • 예: 지나치게 복잡한 행정 절차로 인해 민원이 해결되지 않는 경우.

정부 실패를 해결하기 위해 공공선택이론에서는 시장 원리를 도입하여 정부 개입을 줄이고, 민간 부문을 활용하는 것이 필요하다고 주장한다. 이러한 논의는 이후 신공공관리론(NPM)과 뉴거버넌스 이론의 발전으로 이어지게 된다.

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결론 (2배 확장)

신행정학과 공공선택이론은 행정학의 발전 과정에서 서로 대조적인 시각을 제시하면서도, 궁극적으로 행정의 역할과 기능을 보다 효과적으로 정립하려는 목표를 공유하고 있다. 신행정학은 사회적 형평성과 공공 서비스의 적극적 역할을 강조하며, 전통적 행정학이 간과했던 윤리적, 가치 중심적 요소를 반영하려는 시도를 하였다. 반면, 공공선택이론은 정부의 한계를 강조하며, 시장 원리를 활용한 효율적인 공공 서비스 운영 방안을 제안하였다.

 

오늘날 행정학에서는 신행정학과 공공선택이론의 요소를 조화롭게 결합하여, 공공 문제 해결을 위한 최적의 정책을 설계하려는 노력이 이루어지고 있다. 예를 들어, 복지 정책에서는 신행정학의 사회적 형평성을 고려하면서도, 공공선택이론이 제시하는 민간 부문의 효율성을 도입하여 복지 프로그램을 운영하는 방안이 모색되고 있다.

 

또한, 신행정학이 강조한 공공 책임성과 시민 참여 확대는 현대 행정에서 거버넌스(Governance)와 시민 중심 행정으로 발전하고 있으며, 공공선택이론이 주장한 정부 개혁과 민간 부문의 참여 확대는 신공공관리론(NPM)과 연계되면서 정부 운영 방식의 변화에 영향을 미쳤다.

 

결국, 현대 행정학은 특정 이론에 치우치기보다는, 상황과 목적에 따라 신행정학과 공공선택이론의 요소를 적절히 조합하는 방식으로 발전하고 있다. 예를 들어, 국가 재정이 어려운 상황에서는 공공선택이론의 민간 위탁, 경쟁 도입 등의 방식이 활용될 수 있으며, 사회적 불평등이 심화될 경우 신행정학의 사회적 형평성 개념이 강조될 수 있다.

앞으로도 행정학은 단순한 효율성과 효과성을 넘어, 공공 가치 실현과 시민 중심의 행정을 목표로 발전해 나갈 것이며, 신행정학과 공공선택이론이 제시한 핵심 개념들은 행정 개혁과 정책 수립의 중요한 기준이 될 것이다.