정책학의 주요 이론: 정책 결정 과정과 정책 과정 모형

행정학에서 정책학(Policy Studies)은 공공정책의 형성과 집행, 평가 과정에서 발생하는 문제를 분석하고 해결하는 방법을 연구하는 분야이다. 공공정책은 단순한 법률이나 규제가 아니라, 국가나 지방정부가 특정한 공익을 달성하기 위해 실행하는 모든 활동을 포함한다.

 

정책학에서는 정책이 어떻게 형성되고, 어떠한 요인에 의해 결정되며, 어떤 방식으로 집행되고 평가되는지를 설명하기 위해 다양한 이론적 모형이 발전해 왔다. 특히, 정책 결정 과정과 정책 과정 모형, 다중흐름모형(MSF), 신제도주의, 정책 네트워크 이론과 정책 집행 연구 등은 현대 정책학에서 핵심적으로 다루는 주제들이다.

 

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1. 정책 결정 과정과 정책 과정 모형

(1) 정책 결정 과정의 개념

정책 결정 과정(Policy Decision-Making Process)이란 정부가 공공 문제를 해결하기 위해 정책을 개발하고 실행하는 일련의 과정을 의미한다. 일반적으로 다음과 같은 단계로 이루어진다.

1. 문제 인식(Problem Identification)
   • 정책 결정 과정의 출발점으로, 공공 문제를 인식하고 이를 해결할 필요성이 제기됨.
2. 의제 설정(Agenda Setting)
   • 다양한 사회적 이슈 중에서 정책적으로 다룰 문제를 정부의 정책 의제로 선정하는 단계.
3. 정책 형성(Policy Formulation)
   • 문제 해결을 위한 정책 대안을 개발하고, 구체적인 정책 수단을 설계하는 과정.
4. 정책 결정(Policy Decision-Making)
   • 정책 대안 중에서 최적의 해결책을 선택하는 단계. 정부기관, 국회, 이해관계자 등이 정책 결정 과정에 참여함.
5. 정책 집행(Policy Implementation)
   • 결정된 정책을 실제로 실행하는 과정. 법령 제정, 예산 편성, 행정조직 운영 등이 포함됨.
6. 정책 평가(Policy Evaluation)
   • 정책의 성과와 효과성을 평가하고, 필요하면 정책을 수정하거나 폐기하는 과정.

✅ 국가직 7급 (2020년)

Q. 정책 결정 과정의 순서로 옳은 것은?
① 정책 결정 → 정책 형성 → 의제 설정 → 정책 평가 → 정책 집행
② 문제 인식 → 정책 결정 → 정책 형성 → 정책 평가 → 정책 집행
③ 문제 인식 → 의제 설정 → 정책 형성 → 정책 결정 → 정책 집행 → 정책 평가
④ 정책 집행 → 정책 형성 → 정책 결정 → 정책 평가 → 문제 인식
정답: ③ 문제 인식 → 의제 설정 → 정책 형성 → 정책 결정 → 정책 집행 → 정책 평가

해설: 정책 과정은 논리적인 순서로 진행되며, 정책이 먼저 결정된 후 집행되고, 마지막으로 평가하는 과정이 포함된다.

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(2) 정책 과정 모형

정책 과정(Policy Process)을 분석하는 다양한 모형이 존재하며, 각 모형은 정책 결정이 이루어지는 방식과 영향 요인을 설명하는 데 초점을 둔다.

① 합리적 정책 결정 모형(Rational Model)

• 정책 결정자가 모든 정보를 완벽하게 수집하고 분석하여 최적의 대안을 선택한다고 가정함.
• 경제학의 합리적 선택 이론(Rational Choice Theory)을 기반으로 함.
• 그러나 현실적으로 정책 결정자는 모든 정보를 확보할 수 없으며, 제한된 정보 속에서 결정을 내려야 하는 한계가 있음.

② 점증주의 모형(Incremental Model, 린드블롬)

• 정책 변화는 급진적인 개혁보다는 기존 정책을 조금씩 수정하는 방식으로 이루어진다는 이론.
• "큰 변화를 시도하기보다는 기존 정책을 소폭 수정하는 것이 현실적"이라는 관점에서 출발함.
• 정부 조직의 안정성을 유지하는 데 유리하지만, 구조적 문제를 해결하는 데 한계가 있음.

③ 혼합탐색 모형(Mixed Scanning Model, 에찌오니)

• 합리적 모형과 점증주의 모형의 절충 모델.
• 중요한 정책은 합리적으로 결정하되, 세부적인 사항은 점증적 방식으로 접근해야 한다고 주장.

✅ 서울시 9급 (2021년)

Q. 다음 중 점증주의 모형에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?
① 기존 정책을 점진적으로 수정하는 방식이다.
② 급진적 개혁보다는 현실적으로 실행 가능한 변화를 중시한다.
③ 정부의 정책 변경이 크고 급격하게 이루어진다고 본다.
④ 정책 결정자들은 기존 정책을 수정하는 방식으로 정책을 결정한다.
정답: ③ 정부의 정책 변경이 크고 급격하게 이루어진다고 본다.

해설: 점증주의 모형은 기존 정책을 점진적으로 수정하는 것이 특징이며, 급격한 정책 변화를 가정하지 않는다.

 

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2. 다중흐름모형(MSF)과 신제도주의

(1) 다중흐름모형(Multiple Streams Framework, MSF)

① 개념과 등장 배경

다중흐름모형(MSF)은 존 킹던(John W. Kingdon)이 1984년 『의제, 대안, 공공정책(Agendas, Alternatives, and Public Policies)』에서 제시한 이론으로, 정책이 합리적으로 결정되는 것이 아니라 여러 흐름(stream)이 우연히 만나면서 형성된다고 보는 관점이다.

 

기존의 정책 결정 모형들은 정부가 특정 목표를 정하고 이를 논리적으로 실행한다고 보았지만, 킹던은 정책이 우연성과 정치적 환경에 따라 결정될 수 있다고 주장했다.

② 다중흐름모형의 주요 구성 요소

킹던은 정책 결정 과정이 세 가지 독립적인 흐름이 만날 때 비로소 정책이 결정된다고 보았다.

1. 정책 문제 흐름(Problem Stream)
   • 사회적으로 해결이 필요한 문제들이 포함된 흐름이다.
   • 정부나 시민들이 특정 이슈를 문제로 인식해야만 정책 결정이 가능하다.
   • 예: 대기오염이 심각해진다면, 공해 문제를 해결해야 한다는 요구가 증가함.
2. 정책 대안 흐름(Policy Stream)
   • 문제를 해결할 수 있는 정책 대안들이 포함된 흐름이다.
   • 정책 대안은 기술적으로 실행 가능해야 하며, 정책 담당자들의 지지를 얻어야 한다.
   • 예: 대기오염 문제 해결을 위해 배출가스 규제, 친환경차 보급 확대 등의 대안이 논의될 수 있음.
3. 정치적 흐름(Politics Stream)
   • 정책 결정에 영향을 미치는 정치적 환경(선거, 정당, 여론, 로비 등)이 포함된 흐름이다.
   • 예: 환경 보호를 공약으로 내세운 정부가 당선되면, 대기오염 규제 정책이 우선적으로 추진될 가능성이 높음.

이 세 가지 흐름이 정책 창(Window of Opportunity)이라는 특정한 시점에서 만날 때 정책이 결정된다. 즉, 특정 문제에 대한 사회적 관심이 증가하고, 실행 가능한 정책 대안이 있으며, 정치적 환경이 뒷받침될 때 정책이 채택될 가능성이 높아진다.

③ 다중흐름모형의 정책 적용 사례

다중흐름모형은 현실 정책 결정 과정에서 유용하게 적용될 수 있다. 예를 들어, 코로나19 팬데믹 대응 정책을 살펴보면,

• 정책 문제 흐름: 전 세계적으로 코로나19가 확산되면서 공중보건 위기가 심각해짐.
• 정책 대안 흐름: 백신 개발, 사회적 거리두기, 마스크 착용 의무화 등의 해결책이 검토됨.
• 정치적 흐름: 각국 정부가 긴급 대응 조치를 발표하며, 보건 위기 대응이 국가 최우선 과제가 됨.

이처럼 세 가지 흐름이 맞물리면서 정부는 신속하게 백신 개발 및 접종 정책을 추진할 수 있었다.

 

✅ 국가직 9급 (2022년)

Q. 다중흐름모형(MSF)에서 정책이 결정되는 주요 흐름이 아닌 것은?
① 정책 문제 흐름
② 정책 대안 흐름
③ 정치적 흐름
④ 행정 관리 흐름
정답: ④ 행정 관리 흐름

해설: 다중흐름모형에서는 정책 문제 흐름, 정책 대안 흐름, 정치적 흐름이 핵심이며, 행정 관리 흐름은 포함되지 않는다.

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(2) 신제도주의(New Institutionalism)

① 개념과 등장 배경

신제도주의(New Institutionalism)는 정책 결정 과정에서 제도가 중요한 역할을 한다는 점을 강조하는 이론이다. 기존의 행태주의 행정학에서는 개인의 선택과 행동이 정책 결정의 핵심 요인이라고 보았지만, 신제도주의에서는 제도적 환경과 규범이 정책 결정에 미치는 영향을 강조한다.

 

신제도주의는 1980년대 이후 정치학과 경제학에서도 널리 사용되었으며, 정책학에서도 제도의 역할을 분석하는 중요한 이론적 틀이 되었다.

② 신제도주의의 주요 유형

1. 역사적 제도주의(Historical Institutionalism)
   • 정책 결정 과정에서 과거의 제도적 선택이 현재와 미래의 정책 결정에 영향을 미친다고 봄.
   • 즉, 한 번 선택된 정책은 경로 의존성(Path Dependency)을 가지며, 쉽게 변경되기 어려움.
   • 예: 한국의 국민건강보험제도는 1970년대 도입 이후 점진적으로 확대되면서 현재까지 유지됨.
2. 사회적 제도주의(Sociological Institutionalism)
   • 정책 결정이 단순한 효율성 추구가 아니라, 사회적 규범과 문화적 요소에 의해 영향을 받는다고 봄.
   • 조직의 행동은 사회적으로 적절하다고 여겨지는 방식으로 이루어지며, 합리적 선택이 아닌 문화적 요인에 의해 결정될 수 있음.
3. 합리적 선택 제도주의(Rational Choice Institutionalism)
   • 정책 결정자는 자신의 이익을 극대화하기 위해 행동하며, 제도는 이러한 선택을 구조적으로 제약하는 역할을 함.
   • 예: 정치인들은 선거에서 재선을 목표로 행동하며, 이를 위해 정책 결정을 전략적으로 조정함.

✅ 국가직 7급 (2021년)

Q. 신제도주의의 주요 특징으로 옳지 않은 것은?
① 정책 결정 과정에서 제도의 역할이 중요하다.
② 개인의 행태보다 제도의 영향이 더 크다고 본다.
③ 정책 변화는 항상 급격하게 이루어진다고 본다.
④ 정책 결정 과정에서 역사적 맥락이 중요하게 작용할 수 있다.
정답: ③ 정책 변화는 항상 급격하게 이루어진다고 본다.

해설: 신제도주의에서는 정책 변화가 점진적으로 이루어진다고 보며, 급격한 변화보다는 경로 의존성이 중요하게 작용한다고 본다.

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결론

정책학은 단순히 정부의 의사결정 과정만을 분석하는 것이 아니라, 어떤 요인들이 정책 결정에 영향을 미치고, 정책이 어떻게 변화하는지를 설명하는 다양한 이론을 포함하는 학문이다.

 

다중흐름모형(MSF)은 정책 결정이 단순히 계획된 논리적 과정이 아니라, 여러 가지 흐름이 우연히 만나면서 이루어진다는 점을 강조하는 이론이다. 이를 통해 정책이 결정되는 과정에서 정치적 환경, 사회적 이슈, 정책 대안이 어떻게 연결되는지를 이해할 수 있다.

 

한편, 신제도주의는 정책 결정 과정에서 제도의 역할과 영향을 강조하는 이론이다. 정책 결정은 단순한 합리적 선택의 결과가 아니라, 과거의 정책 선택, 사회적 규범, 조직 문화 등 다양한 제도적 요인들에 의해 제약되거나 촉진될 수 있다는 점을 시사한다.

 

정책 결정은 국가와 사회를 운영하는 핵심 과정이며, 이를 이해하는 것은 공공 행정과 정치 과정 전반을 이해하는 데 필수적이다. 현대 행정에서는 이러한 이론들을 결합하여 실효성 높은 정책을 설계하고, 사회적 변화에 맞춰 지속적으로 개선해 나가는 것이 중요하다.