신공공관리론(NPM)과 거버넌스(Governance)

행정학은 시대의 흐름에 따라 끊임없이 변화해왔다. 전통적 행정학이 관료제와 위계적 조직 구조를 강조했다면, 1980년대 이후 신공공관리론(NPM, New Public Management)과 1990년대 이후 등장한 거버넌스(Governance)는 정부 운영 방식의 혁신과 민간 부문의 협력적 역할을 강조하는 새로운 패러다임으로 자리 잡았다.

 

신공공관리론은 시장 원리를 적용하여 정부의 효율성을 극대화하려는 방향으로 발전했으며, 거버넌스는 정부, 민간, 시민 사회가 협력하여 정책을 수립하고 실행하는 구조를 강조했다. 이 두 가지 이론은 공공 부문의 역할과 운영 방식에 대한 현대적 해석을 제공하며, 현재도 행정 개혁과 공공 서비스 개선의 중요한 기초가 되고 있다.

 

이번 글에서는 신공공관리론(NPM)과 거버넌스의 개념, 주요 특징, 한계점, 그리고 공공행정에서의 활용 방안을 살펴보겠다.

1. 신공공관리론(NPM)의 개념과 등장 배경

(1) 신공공관리론(NPM)의 탄생과 배경

신공공관리론(New Public Management, NPM)은 1980년대 영국과 미국에서 시작된 행정 개혁 모델로, 시장 원리를 공공 부문에 도입하여 정부의 효율성을 증대시키는 것이 핵심 목표다. 당시 서구 국가들은 오일 쇼크 이후 경기 침체와 재정 위기를 겪었으며, 지나치게 비대해진 정부 조직이 문제로 지적되었다. 이에 따라 민간 부문의 효율성을 본받아 행정 운영 방식을 개선해야 한다는 주장이 등장했다.

 

신공공관리론의 주요 이론적 기반은 공공선택이론(Public Choice Theory), 대리인이론(Principal-Agent Theory), 거래비용이론(Transaction Cost Theory)에서 찾아볼 수 있다. 공공선택이론은 정부 조직이 관료들의 이익을 극대화하는 경향이 있다고 주장하며, 대리인이론과 거래비용이론은 정부 조직이 비용을 줄이고 성과 중심으로 운영되어야 한다고 강조했다.

(2) 신공공관리론(NPM)의 주요 특징

신공공관리론의 핵심은 시장 경쟁 원리를 적용하여 공공 부문의 비효율성을 개선하는 것이다. 주요 특징은 다음과 같다.

1. 성과 중심 관리(Performance-Based Management)
   • 정부 조직을 성과에 따라 평가하고, 실적을 기준으로 인센티브를 제공함.
   • 민간 기업에서 사용하는 KPI(Key Performance Indicators) 개념을 공공 부문에 적용함.
2. 정부 기능의 민영화(Privatization) 및 아웃소싱(Outsourcing)
   • 공공 서비스 중 일부를 민간 부문에 위탁하여 비용 절감 및 서비스 품질 향상을 도모함.
   • 예: 청소 서비스, 공공교통 운영 등을 민간 기업에 맡기는 방식.
3. 시장 경쟁 도입 및 고객 중심 행정(Customer-Oriented Administration)
   • 공공 부문에서도 경쟁 원리를 도입하여 서비스의 질을 높이고, 시민을 ‘고객’으로 간주하여 만족도를 높이는 방향으로 행정 개혁을 추진함.
   • 예: 학교 선택제(학교 간 경쟁을 통해 교육의 질 향상), 민원 서비스 개선(24시간 온라인 민원 처리 시스템).
4. 정부 역할의 축소 및 탈규제(Deregulation)
   • 불필요한 규제를 완화하고, 정부의 역할을 축소하여 민간의 자율성을 확대함.
   • 공기업의 민영화(예: 영국의 철도 및 통신 민영화).

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Q. 신공공관리론(NPM)의 특징으로 옳은 것은?
① 정부 역할을 확대하고 규제를 강화한다.
② 공공 부문에서 성과 중심의 경영 방식을 도입한다.
③ 모든 공공 서비스는 정부가 직접 제공해야 한다.
④ 관료제적 전통을 강화한다.
정답: ② 공공 부문에서 성과 중심의 경영 방식을 도입한다.

해설: 신공공관리론은 시장 경쟁 원리를 적용하여 공공 부문의 성과를 극대화하려는 접근법이다. 따라서 성과 평가와 민영화, 아웃소싱 등을 강조하는 특징이 있다.

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2. 거버넌스(Governance)의 개념과 등장 배경

(1) 거버넌스의 등장 배경

거버넌스(Governance)는 1990년대 이후 등장한 개념으로, 정부, 민간, 시민 사회가 협력하여 정책을 수립하고 집행하는 새로운 행정 모델을 의미한다. 신공공관리론이 정부를 축소하고 시장 원리를 강조한 반면, 거버넌스는 다양한 행위자가 네트워크를 형성하여 문제를 해결하는 방식에 초점을 맞춘다.

거버넌스의 등장은 다음과 같은 배경에서 비롯되었다.

• 신공공관리론이 지나치게 민간 중심적 접근을 취하여 공공성(public interest)이 약화되는 부작용을 초래함.
• 복잡하고 다원화된 사회에서 정부가 단독으로 모든 문제를 해결하는 것이 불가능해짐.
• 시민 사회의 역할이 증가하면서 협력적 정책 결정이 중요해짐.

(2) 거버넌스의 주요 특징

1. 협력적 행정(Collaborative Administration)
   • 정부, 기업, 시민 단체가 협력하여 정책을 공동으로 결정하고 집행함.
   • 예: 환경 정책에서 정부와 환경 단체, 기업이 협력하여 온실가스 감축 정책을 추진하는 방식.
2. 분권화(Decentralization)와 참여 민주주의(Participatory Democracy)
   • 중앙정부의 권한을 지방정부, 비정부기구(NGO), 지역사회로 분산하여 보다 유연한 정책 운영을 가능하게 함.
   • 주민참여 예산제도, 공청회 제도 등이 대표적인 사례.
3. 네트워크 방식의 정책 결정(Network Governance)
   • 정부가 정책을 일방적으로 결정하는 것이 아니라, 다양한 이해관계자가 협력하여 최적의 해결책을 모색하는 방식.
   • 예: 국가 전략사업 추진 시 민간 전문가와 시민단체의 의견을 반영하는 거버넌스 모델.

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Q. 거버넌스의 주요 특징으로 적절한 것은?
① 정부의 단독 정책 결정 강화
② 중앙집권적 정책 집행
③ 다양한 이해관계자의 협력과 네트워크 기반 정책 결정
④ 규제 중심의 정부 역할 확대
정답: ③ 다양한 이해관계자의 협력과 네트워크 기반 정책 결정

해설: 거버넌스는 정부, 민간, 시민 사회가 협력하여 정책을 수립하는 방식을 의미하며, 네트워크 구조에서 정책이 결정되는 특징이 있다.

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결론

신공공관리론과 거버넌스는 현대 행정학에서 중요한 패러다임 변화의 중심에 있다. 신공공관리론은 시장 경쟁 원리를 도입하여 공공 부문의 효율성을 높이는 방향으로 발전했고, 거버넌스는 다양한 행위자의 협력을 통해 정책을 결정하는 방식을 강조했다.

 

두 이론 모두 정부 운영의 효과성을 높이는 데 기여했으며, 현재 공공 행정에서 성과 중심 행정(NPM)과 협력적 거버넌스 모델이 동시에 활용되고 있다. 앞으로도 공공 서비스 개선을 위해 두 접근법이 균형 있게 활용될 필요가 있다.