행정학의 기본 개념과 발전 과정

1. 행정학이란 무엇인가?

행정학(Public Administration)은 공공 조직의 운영, 정책 결정 및 집행, 공공 서비스 제공 등을 연구하는 학문이다. 현대 국가에서 정부의 역할은 단순한 규제자가 아니라 적극적인 서비스 제공자로 변화하면서 행정학의 중요성이 더욱 커지고 있다. 행정학은 법학, 정치학, 경제학, 경영학 등 다양한 학문과 연계되며, 공공 부문의 효율성과 효과성을 높이는 데 중점을 둔다.

행정학의 연구 대상은 정부 조직뿐만 아니라 공공기관, 비영리조직, 국제기구 등 다양한 공공 부문을 포함한다. 또한, 현대 행정학에서는 거버넌스(Governance), 전자정부(e-Government), 정책 네트워크(Policy Network) 등 새로운 개념이 등장하면서 행정학의 연구 범위가 더욱 확장되고 있다. 이러한 변화는 행정학이 단순한 이론적 연구를 넘어 실질적인 정책 개발과 행정 혁신을 지원하는 실천적 학문으로 발전하고 있음을 보여준다.

행정학의 중요성은 정책 결정과 집행 과정에서 더욱 두드러진다. 정부는 다양한 이해관계를 조정하고, 공공재를 효율적으로 배분하며, 시민들에게 질 높은 서비스를 제공해야 한다. 따라서 행정학은 단순히 조직을 운영하는 기술을 넘어, 공익을 극대화하고 민주적 가치를 실현하는 핵심적인 역할을 한다.

행정학의 주요 개념

• 행정(Administration): 조직을 통해 공공서비스를 제공하는 과정
• 공공성(Publicness): 공익을 추구하며, 특정 집단이 아닌 전체 사회를 위한 것
• 효율성과 효과성(Efficiency & Effectiveness): 자원을 효율적으로 활용하면서도 목표를 효과적으로 달성하는 것
• 책임성(Accountability): 공무원이 국민과 법, 윤리적 기준에 따라 행동하는 것

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2. 행정학의 발전 과정

행정학은 시대적 요구에 따라 여러 이론적 흐름을 거치며 발전해 왔다. 주요 발전 과정은 다음과 같다.

(1) 고전적 행정학 (1880~1930년대)

고전적 행정학은 19세기 후반과 20세기 초반에 등장한 행정학의 초기 형태로, 과학적 관리와 조직의 효율성을 강조하는 경향이 강했다. 특히, 정부 조직을 기업과 유사한 구조로 간주하고, 관리 기법을 통해 행정의 능률성을 극대화하는 것이 주요 목표였다.

이 시기의 대표적인 학자로는 우드로 윌슨(Woodrow Wilson), 프레드릭 테일러(Frederick Taylor), 헨리 페욜(Henri Fayol), 막스 베버(Max Weber) 등이 있다. 윌슨은 정치행정이원론을 주장하며 행정이 정치와 구별되어야 한다고 보았고, 테일러는 과학적 관리론을 통해 노동의 효율성을 극대화하는 방안을 연구하였다. 또한, 베버는 관료제 이론을 제시하며 계층적 구조와 명확한 규칙이 조직의 안정성과 효율성을 높인다고 주장하였다.

고전적 행정학의 특징은 조직의 구조적 측면을 강조하고, 행정을 법칙적으로 운영할 수 있다는 신념을 가지고 있었다는 점이다. 그러나 이러한 접근법은 인간의 심리적 요인이나 조직문화의 중요성을 간과하였다는 비판을 받았다. 이후 행태주의 행정학이 등장하면서 보다 인간 중심적인 연구로 발전하게 된다.

✅ 국가직 7급 (2018년)

Q. 윌슨(Woodrow Wilson)이 제시한 정치행정이원론의 핵심 내용으로 적절한 것은?
① 행정은 정치의 연장선상에 있다
② 정치와 행정은 구별되어야 한다
③ 정책결정과 집행은 동일한 과정이다
④ 행정의 역할은 정책 결정에 한정된다
정답: ② 정치와 행정은 구별되어야 한다

해설: 윌슨은 행정이 정치적 이해관계에서 벗어나야 하며, 효율적인 운영을 위해 정치와 행정이 분리되어야 한다고 주장했다. 그는 ‘행정의 연구(The Study of Administration, 1887)’ 논문에서 이러한 개념을 제시하였으며, 이는 이후 행정학의 중요한 토대가 되었다. 하지만 현대에는 정치와 행정을 완전히 분리하는 것이 어렵다는 비판도 존재한다.

(2) 행태주의 행정학 (1940~1960년대)

행태주의 행정학은 기존의 고전적 행정학이 지나치게 조직 구조와 효율성에만 초점을 맞추었다는 비판에서 출발하였다. 1940년대부터 등장한 행태주의는 인간의 행동과 의사결정 과정을 보다 과학적으로 연구하는 것이 핵심이다. 즉, 행정학을 보다 경험적이고 실증적인 학문으로 발전시키려는 시도였다.

행태주의 행정학의 대표적인 학자로는 허버트 사이먼(Herbert Simon), 드와이트 왈도(Dwight Waldo), 체스터 버나드(Chester Barnard) 등이 있다. 사이먼은 ‘제한적 합리성(Bounded Rationality)’ 개념을 통해 인간이 완전히 합리적인 결정을 내릴 수 없으며, 정보를 처리하는 능력과 환경적 제약 속에서 만족할 만한 수준에서 결정을 내린다고 주장하였다. 이러한 접근은 조직 내 인간 행동의 복잡성을 설명하는 데 중요한 개념이 되었다.

행태주의 행정학은 이후 신행정학과 정책학의 발전에 영향을 주었으며, 행정을 연구하는 방법론에 있어서 경험적 연구와 실험적 방법이 더욱 강조되었다. 하지만 지나치게 과학적 분석에 집중하면서 가치 판단과 윤리적 요소를 고려하지 않았다는 한계도 지적받았다.

✅ 서울시 9급 (2019년)

Q. 사이먼(H. Simon)의 ‘제한적 합리성’ 개념이 의미하는 것은?
① 인간은 완전히 합리적인 판단을 내릴 수 있다
② 정책 결정자는 최적의 대안을 항상 선택한다
③ 인간의 정보처리 능력과 환경적 제약으로 인해 만족할 만한 수준에서 결정을 내린다
④ 조직 내 인간의 행동은 비합리적이고 예측 불가능하다
정답: ③ 인간의 정보처리 능력과 환경적 제약으로 인해 만족할 만한 수준에서 결정을 내린다

해설: 사이먼의 제한적 합리성 개념은 정책결정 과정에서 인간이 모든 정보를 고려하여 최적의 결정을 내리는 것이 아니라, 정보의 한계와 인지적 제약 속에서 현실적으로 만족할 만한 수준에서 결정을 내린다는 점을 강조한다. 이는 현실 행정에서 의사결정의 한계를 이해하는 데 중요한 개념이다.

(3) 신행정학 (1960~1970년대)

신행정학(New Public Administration, NPA)은 1960년대 후반 미국을 중심으로 등장한 이론으로, 사회적 형평성(social equity)을 강조하는 특징을 갖고 있다. 이는 전통적 행정학이 지나치게 능률성과 효과성에 초점을 맞춘 나머지 사회적 정의와 소외 계층의 문제를 간과했다는 비판에서 출발하였다.

이 시기의 대표적인 학자로는 드와이트 왈도(Dwight Waldo), 프레드릭슨(George Frederickson) 등이 있다. 이들은 행정이 단순한 관리 기능이 아니라 사회적 약자를 보호하고, 정책 결정 과정에서 형평성과 민주성을 강화해야 한다고 주장하였다. 이를 반영하여 정부는 적극적인 공공 서비스 제공과 시민 참여 확대를 주요한 목표로 설정하게 되었다.

신행정학의 핵심 개념은 형평성, 사회적 정의, 시민 참여의 확대이다. 이는 이후 행정이념과 정책 과정에서 중요한 요소로 자리 잡았으며, 복지국가의 확대 및 정부의 적극적인 개입을 정당화하는 논거로 활용되었다. 하지만 신행정학은 지나치게 규범적인 성격을 가지고 있어 실질적인 정책 적용에서 한계를 보였다는 비판도 받았다.

✅ 지방직 7급 (2021년)

Q. 신행정학이 등장하게 된 배경으로 옳지 않은 것은?
① 행정의 사회적 책임성이 강조되었다.
② 전통적 행정이 지나치게 능률성과 효과성만을 강조했다.
③ 행정의 가치 중립성이 강화되었다.
④ 시민의 정책 참여 확대가 요구되었다.
정답: ③ 행정의 가치 중립성이 강화되었다.

해설: 신행정학은 행정이 단순한 관리 기능을 넘어 적극적으로 사회적 형평성을 실현해야 한다고 보았다. 따라서 가치 중립성을 강조한 것이 아니라, 오히려 행정이 적극적으로 사회적 문제를 해결해야 한다는 입장을 견지하였다.

(4) 신공공관리론 (1980년대 이후)

신공공관리(New Public Management, NPM)는 1980년대 이후 등장한 이론으로, 정부 운영에 기업 경영 기법을 도입하여 효율성을 극대화하는 것을 목표로 한다. 이는 1970년대 오일 쇼크 이후 정부 재정이 악화되면서, 정부가 더 이상 비효율적인 방식으로 운영될 수 없다는 문제의식에서 출발하였다.

신공공관리론의 핵심 개념은 성과 중심 행정, 시장 기제의 도입, 민간 부문의 참여 확대이다. 주요 학자로는 크리스토퍼 후드(Christopher Hood), 오스본 & 개블러(David Osborne & Ted Gaebler) 등이 있다. 이들은 ‘정부를 혁신하라(Reinventing Government)’를 통해 신공공관리론의 주요 원칙을 제시하였으며, 시장 경쟁 원리를 활용하여 정부의 효율성을 극대화하고자 하였다.

이론적으로 신공공관리론은 행정서비스 제공에서 성과 평가를 강조하며, 공무원의 유연한 조직 운영과 책임성을 중요시한다. 예를 들어, 공공기관에도 성과급제를 도입하거나 민간 기업의 기법을 활용하여 행정 서비스를 개선하는 것이 신공공관리론의 대표적인 실천 방법이다. 그러나 이러한 접근법은 지나치게 시장 중심적이라는 비판을 받기도 한다. 정부가 공공성을 유지하기보다는 경제 논리에 지나치게 의존할 경우, 사회적 약자를 위한 정책이 소외될 위험이 있다는 지적이 제기된다.

✅ 국가직 7급 (2019년)

Q. 신공공관리(NPM)의 특징에 대한 설명으로 옳은 것은?
① 공공 서비스의 독점적 제공을 강화한다.
② 공공부문에서 성과 중심의 관리 방식을 도입한다.
③ 관료제의 엄격한 위계질서를 강화한다.
④ 행정의 정치적 중립성을 배제하고 정책 결정을 민간에 일임한다.
정답: ② 공공부문에서 성과 중심의 관리 방식을 도입한다.

해설: 신공공관리론은 전통적인 관료제적 행정을 비효율적이라고 보고, 성과 중심의 관리 기법을 도입하여 시장 원리를 적용하는 방향으로 발전하였다. 따라서 정부의 독점적 서비스 제공이 아닌 경쟁을 촉진하는 방향으로 발전하며, 공공부문에도 성과 평가를 적극적으로 도입한다.

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(5) 뉴거버넌스 (1990년대 이후)

뉴거버넌스(New Governance)는 1990년대 이후 등장한 개념으로, 정부, 시장, 시민사회가 협력하여 공공 문제를 해결하는 방식이다. 이는 신공공관리론이 지나치게 시장 원리에 의존한 나머지 정부의 역할이 축소되는 부작용이 나타났다는 점에서 출발하였다.

거버넌스의 핵심은 정부가 단독으로 공공 문제를 해결하는 것이 아니라, 민간 부문, 시민 단체, 국제 기구 등 다양한 주체들과 협력하는 것이다. 예를 들어 환경 정책에서 정부는 규제를 담당하지만, 기업은 친환경 기술 개발을, 시민 단체는 감시 역할을 수행하는 방식으로 거버넌스가 작동할 수 있다. 즉, 정책 결정과 집행 과정에서 다양한 이해관계자가 협력하는 것이 뉴거버넌스의 핵심이다.

뉴거버넌스는 단순히 정부가 행정을 수행하는 것이 아니라, 시민사회와 기업, 지역사회 등이 정책 과정에서 능동적으로 참여하는 구조를 갖는다. 이러한 방식은 현대 행정에서 복잡한 사회 문제를 해결하는 데 중요한 개념으로 자리 잡고 있으며, 전자정부 및 디지털 기술과 접목되어 더욱 발전하고 있다. 하지만 다양한 주체가 개입하는 만큼 책임 소재가 불명확해질 수 있다는 한계도 존재한다.

✅ 국가직 9급 (2021년)

Q. 뉴거버넌스 이론의 핵심 내용으로 가장 적절한 것은?
① 정책 결정 권한을 중앙정부에 집중하는 것이 중요하다.
② 정부, 기업, 시민사회 등이 협력하여 공공 문제를 해결한다.
③ 공공 서비스 제공을 정부 기관에 한정해야 한다.
④ 시장 원리에 따라 공공 문제를 자동 조정해야 한다.
정답: ② 정부, 기업, 시민사회 등이 협력하여 공공 문제를 해결한다.

해설: 뉴거버넌스는 전통적인 계층적 행정 방식에서 벗어나, 다양한 이해관계자들이 협력하여 정책을 결정하고 집행하는 방식을 강조한다. 이는 공공 문제 해결을 위한 정부와 민간의 파트너십이 중요하다는 점을 시사하며, 현대 정책 환경에서 필수적인 요소로 평가된다.

이처럼 신공공관리론과 뉴거버넌스는 현대 행정학에서 중요한 흐름을 형성하며, 공공부문의 효율성과 협력적 거버넌스를 동시에 고려하는 방식으로 발전하고 있다.